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三重危机叠加下的能源和粮食安全:全球治理与中国韧性(下)_外交学人_澎湃新闻-The Paper

2022年以来,新冠肺炎疫情叠加地缘政治冲突严重冲击了全球粮食和能源供应链,全球能源安全与粮食安全受到气候变化、新冠疫情、俄乌冲突系统危机的叠加影响,能源、粮食和地缘政治经济面临严峻挑战。在此背景下,作为全球最大的发展中国家和最大的能源粮食进口国,中国同样面临着完善能源和粮食治理的双循环任务。上海国际问题研究院近日推出研究报告《气候变化·新冠疫情·俄乌冲突:复杂挑战叠加下的中国能源和粮食安全韧性建设》,探讨如何在增强中国自身能源和粮食体系韧性的同时,促进全球能源粮食治理体系去地缘政治化,并以中国特色的生态文明观为指导,推动能源-气候-粮食安全系统治理,以防止关联危机的发生对能源和粮食体系的破坏。澎湃新闻(www.thepaper.cn)获授权刊发报告全文。

能源粮食安全挑战的国际反应

首先,作为交战方,乌克兰已禁止出口小麦、燕麦、小米、荞麦等重要粮食作物,优先确保国内粮食供应。俄罗斯总理米舒斯京3月签署了出口禁令,8月31日前禁止白糖和粗糖出口;6月30日前禁止向欧亚经济联盟成员国出口小麦、黑麦、大麦和玉米。[1] 但俄罗斯实施的是暂时禁令,时间和对象都有一定的限制,如对欧亚经济联盟成员国的出口禁令已取消。同时,俄政府在7月初发布政令,规定将小麦、玉米、葵花籽油等农产品的出口税改用卢布结算。此外,面对日益严峻的粮食危机和西方国家的指责,俄罗斯总统普京公开表示,乌克兰粮食运输可通过乌方控制的港口,主要是敖德萨及其附近的黑海水域港口,但应先清除乌方在港口附近的水雷,俄方不会趁乌方排雷时从海上发动任何攻击,不会阻止乌克兰粮食外运。

其次,作为利益攸关方,G7等相关发达国家协调立场,形成以G7为引领的粮食危机应对行动,其目的主要是为了打造非开放性的治理俱乐部,提升G7在全球粮食安全治理中的领导力和话语权,也希望借此换取联合国在俄乌冲突及其他地缘问题中的倾向性立场。需指出的是,美国是G7粮食俱乐部和集体行动的推手。美国强调推进G7同国际金融机构的粮食治理合作,将与气候相关议题系统地纳入到全球粮食行动中,并积极游说G20主席国印尼协调建设美主导的全球农业和粮食安全计划(GAFSP)。5月,美国还在联合国安理会主持了冲突与粮食安全会议,发布主席声明并提出全球粮食安全路线图。此外,美国等西方国家持续指责俄罗斯,如美国国务卿布林肯和欧盟委员会主席冯德莱恩均公开表示,俄罗斯正在将粮食作为一件“武器”。然而,这种指责选择性忽视了全球粮食安全问题的根本诱因。

再次,其他粮食进口国结合国内现状,积极采取管控措施。埃及将拨款360亿埃镑采购当地小麦,[2]批准对农民的额外补贴方案,并和印度、法国、美国、阿根廷等国协商小麦进口;伊拉克决定接收国内本季全部小麦,也将提供充足的流动资金为农民贷款;阿联酋和新西兰签署谅解备忘录,加强两国粮食安全合作,确保粮食供应链连续和稳定;[3]黎巴嫩为小麦进口开放信贷额度,同时禁止出口无特别许可的本国食品。但同时也应看到,多数粮食进口国经济发展缓慢,资金储备有限,粮食供给风险仍然存在。

最后,粮食出口国巴西宣布启动国家化肥计划,[4]并和加拿大、北非和海湾国家协商,以确保化肥供给;阿根廷暂停了豆油和豆粕的出口许可;印度宣布禁止小麦出口,但允许使用已经开出的信用证进行小麦装运;土耳其对部分农产品实施暂时出口禁令。这些出口限制政策的实施虽有助于保障国内的粮食供应,但增加了全球粮食贸易的限制,无益于缓解全球粮食供给压力。总体来看,国家预防粮食危机呈现出“内外联动、以内为主”的特点,即立足国内粮食市场,并积极借助国际市场弥补国内的供需差额。这主要是因为在全球粮价普遍高涨的背景下,依靠域外国家维护粮食安全存在诸多的不确定性,充分调动国内资源有益于掌握风险管控的主动性。

除上述四个方面外,还需强调的是,为缓解全球粮食供给压力,避免全球粮食危机的爆发,交战方、利益攸关方和国际组织也开展了积极合作。7月下旬,俄乌两国就黑海港口的粮食外运问题与联合国、土耳其签署协议,根据要求,所有从乌克兰出发或前往乌克兰的运粮船需在接受四方代表共同组建的联合协调中心检查后才能驶向目的地。据乌官员表示,乌9月可出口300万吨农产品,未来有望增至每月400万吨。

首先,俄欧双方围绕能源贸易开展激烈博弈,能源“武器化”趋向明显。德国总理朔尔茨在2022年2月22日宣布暂停“北溪2号”天然气管道建设。俄乌冲突爆发至今,欧盟共对俄实施了6轮制裁(编注:10月6日欧盟已批准对俄罗斯实施新八轮制裁),涵盖银行结算、能源投资与贸易等议题,尤其是在6月3日宣布的第六套制裁措施中,正式宣布将在6-8个月内禁止从俄进口石油及石油产品,并禁止其企业为俄向其他国家石油运输提供保险融资。[5] 为推进其能源“去俄化”目标实现,欧盟委员会于2022年5月正式提出了“REPower EU”行动计划,提出节能、加速发展清洁能源、促进能源供给多元化三大目标,尤其是扩大自美、加、挪威、埃及等国液化天然气进口,以应对俄油气断供的短期冲击。[6]

作为对美西方对其制裁的反制,俄罗斯于3月23日宣布其与“不友好国家”的天然气交易将只接受卢布结算。6月17日,俄宣布因管道设备故障影响,“北溪1号”管道输气量已降至40%。进入7月后,俄暂时关闭输气管道进行为期10天的夏季维护,并于此后再次降低管道输气量。9月2日,俄再次宣布因设备故障将不限期完全停止输气。

其次,美国借机联合盟友推动能源贸易新格局。早在俄乌冲突爆发之前,美国就有意加强对国际能源市场话语权,并意图迫使欧盟降低对俄能源贸易。俄乌冲突爆发后,美国于3月8日率先宣布禁止全部俄油气及其他能源进口,并宣布将释放6000万桶石油储备。[7] 美国借机推动其他西方盟友共同抵制俄油气能源出口,终止对俄能源产业投资与技术合作,并动员澳、加、日等盟友增加对欧煤炭、天然气等能源出口。6月以来,美国积极推动欧洲盟友及日、印等国对俄石油出口设立共同限价。[8]在公众舆论渲染下,美欧跨国公司也开展自主审查,主动切断与俄罗斯的业务联系,多家国际油气公司已经撤资俄罗斯。此外,美国加快了与欧洲及亚太盟友在清洁能源产业上的协调,于6月会同其他9国及欧盟成立矿产安全伙伴关系,并借美欧能源委员会、美日澳印“四边”峰会、G7峰会等小多边平台推进建立清洁能源产业链同盟。

最后,其他能源进出口国关注能源贸易的经济影响,反对国际能源合作的地缘政治化。俄乌冲突爆发后,欧佩克+强调不会因地缘政治冲击提前结束其自新冠疫情以来的联合减产措施,直到6月才宣布将7月和8月的石油日产量增加64.8万桶。印度迅速增加了从俄罗斯的石油进口,俄已成为印度第二大石油来源国。日本尽管追随美国对俄实施了制裁,并从2月起向欧洲输出天然气,但表示不会终止对俄萨哈林1号、萨哈林2号天然气项目的投资。印尼则宣布将继续推进与俄合建炼油厂项目。

促进全球能源粮食安全的中国方案

注释:

[1] “Russia Temporarily Bans Grain Exports to Ex-Soviet Countries”, https://www.reuters.com/business/russia- may-suspend-grain-exports-until-june-30-interfax-2022-03-14/?taid=622f82a3e9b02100012293ba.

[2] “LE 36B Allocated to Procure Wheat from Local Farmers during Harvest Season-Minister”, http://egypttoday.com/Article/3/114006/LE-36B-allocated-to-procure-wheat-from-local-farmers-during.

[3] “UAE, New Zealand Sign MoA to Form Strategic Food Security Partnership”, https://www.wam.ae/en/details/ 1395303029190.

[4] “Brazil Launched National Fertilizer Plan”, https://anba.com.br/en/brazil-launched-national-fertilizer-plan/.

[5] https://www.consilium.europa.eu/en/policies/eu-response-ukraine-invasion/

[6] https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/repowereu-affordable-secure-and-sustainable-energy-europe_en

[7] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/03/08/remarks-by-president-biden-announcing-u-s-ban-on-imports-of-russian-oil-liquefied-natural-gas-and-coal/

[8] https://www.reuters.com/business/energy/g7-leaders-agree-study-russian-energy-price-caps-officials-2022-06-28/

2022-11-24 15:39
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