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债务危机席卷发展中国家,国际社会该如何努力?

今年前五个月,已经有15个新兴经济体和发展中国家经历了主权债务的降级。国际货币基金组织(IMF)预警低收入国家中每十个就有六个、新兴市场经济体中每十个就有三个濒临债务违约风险。大多数发展中国家和新兴市场经济体处于主权违约或债务重组的前夜。

中低收入国家政府需要把高达14%的财政收入用于偿还外债,是发达经济体的四倍。高昂的债务融资成本严重阻碍了发展中国家的疫后复苏进程,限制了它们应对未来冲击的能力,而且未来的集中违约风险将越来越大。

当前债务危机面临着与此前都截然不同的新情况。

债权人结构发生了巨大变化,商业债权人占比显著提高。1996年参与“重债穷国倡议”(HIPC)的37个国家的公共债务中,90%债权归属于包括多边开发银行和双边债权人在内的官方债权人。2022年,上述国家公共债务中多边开发银行、双边债权人以及商业债权人的比例分别为:30%,24%和46%。商业债权人债权比例明显提高,必须加入到债务处置谈判之中,才能从根本上解决当前债务国面临的债务困境。

当前债务处置机制不充分,尚未形成覆盖所有债权人的债务处置谈判平台。G20“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”(DSSI)和《缓债倡议后续债务处理共同框架》是当前重要多边债务处置机制,但面临诸多挑战。缓债倡议的作用是缓解流动性风险,但目前该倡议已到期,所有债务国需要在未来3年内偿还129亿美元的本金和利息。而共同框架旨在实现快速有序的债务重组,但出于担心主权评级降级、影响后续在金融市场融资等原因,目前申请者尚不多见。此外,共同框架尚未与多边债权人和商业债权人形成联动机制,无法在可比性原则和公平负担原则下共同处理债务国债务问题。

其次,必须尽快找到商业债权人参与债务处置谈判的合理方式。21世纪以来,债务国的商业债权人的构成从以商业银行贷款为主,逐步转变为以商业债券持有人为主。在“重债穷国倡议”和“多边减债倡议”(MDRI)时期,债务谈判决策点和完成点都规定免债需要80%的债权人参与。所以当前绝大多数债务国情况是,几乎没有债务国能够在商业债权人缺席的情况下完成债务谈判。商业债券持有人相比于双边债权人和多边开发银行而言数量众多,目前尚无明确国际法律规范对商业债权人参与债务谈判给出明确规定。为此,国际社会必须解决好集体行动难题,协调谈判时间和谈判成本,在可比性原则和共同负担原则基础上构建新谈判平台和谈判规则。

第三,进一步推动构建覆盖所有债权人参与的债务谈判平台。当前债权人结构决定债务问题的解决必须由双边债权人、多边开发银行和商业债权人共同参与解决。在双边债权人方面,G20平台上提出的共同框架约定了官方双边债权人公平分担负担的原则,兼顾债权人和债务人的利益。共同框架还可以吸收和借鉴以往巴黎俱乐部(Paris Club)在债务处置谈判中的经验,两种机制的合作可能进一步撬动、吸引多边开发银行和私人债权人参与债务国的债务处置谈判。

本文英文版标题"Calling creditors"

2022-12-29 07:26
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